Von der Kompensation zur Prävention
Jüngste Ankündigungen in der Arbeitsmarktpolitik deuten auf einen Abschied vom Pfad der erfolgreichen Hartz-Reformen hin. Dabei sind die Möglichkeiten der Aktivierung noch längst nicht ausgeschöpft. Langfristig aber kommt es auf Bildung für alle an
Die Arbeitsmarktreformen der rot-grünen Koalition waren die wichtigsten Veränderungen an den rechtlichen Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktes und an der aktiven und passiven Arbeitsmarktpolitik, die in den vergangenen Jahrzehnten durchgesetzt wurden. Die Hartz-Reformen, ergänzt um die Agenda 2010, bestehen aus drei wesentlichen Bausteinen: Erstens ist der Arbeitsmarkt begrenzt flexibilisiert worden, indem Restriktionen aufgehoben wurden – etwa bei der Zeitarbeit, den Minijobs und bei selbständigen Tätigkeiten. Zweitens hat die Regierung Schröder die Arbeitsvermittlung und die Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik grundlegend umgebaut. Und drittens ist der deutsche Sozialstaat von der Absicherung durch Transferleistungen zum Prinzip „Fördern und Fordern“ übergegangen; zur Anwendung kam dieses Prinzip besonders bei der Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe sowie bei der stärkeren Aktivierung der Leistungsbezieher, vor allem der Langzeitarbeitslosen.
Vor den Reformen bestand die deutsche Arbeitsmarktpolitik im Wesentlichen aus öffentlichen Beschäftigungsmaßnahmen, breit angelegten Qualifizierungsprogrammen sowie langfristigen, einkommensbezogenen Transferleistungen, die im Kern wenig zur Rückkehr in den Arbeitsmarkt beitrugen, aber Arbeitslosigkeit sozialpolitisch abfederten. Mit den Hartz-Gesetzen und der Agenda 2010 beschnitt die Regierung die Reichweite einkommensbezogener Transferleistungen: Die Arbeitslosenhilfe fiel weg und die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I für Ältere wurde verkürzt. Gleichzeitig gewann die strikt bedürftigkeitsabhängige und einheitliche Grundsicherung an Bedeutung. Zudem richtete die rot-grüne Regierung die Arbeitsmarktpolitik stärker auf die Wiedereingliederung in Beschäftigung aus: Sie verschärfte die Zumutbarkeitskritierien und sorgte dafür, dass die individuelle Stellensuche stärker eingefordert und überwacht wurde. Das Erfordernis, im Zweifelsfall auch niedriger entlohnte Tätigkeiten aufzunehmen, wurde als Strukturbruch mit der auf Statussicherung ausgerichteten Politik der Vergangenheit wahrgenommen. Seit den Reformen wird von den Arbeitsuchenden mehr Eigenaktivität und Selbstverantwortung erwartet, sie werden jedoch auch intensiver und bedarfsgerechter betreut. Mit den Arbeitsmarktreformen war die Erwartung stärkerer Eigenaktivität und -verantwortung der Arbeitsuchenden verbunden, kombiniert jedoch mit Fallmanagement und intensiver, bedarfsgerechter Betreuung.
Die neuen Instrumente zeigen Wirkung
Mittlerweile lassen sich die Hartz-Reformen im Bereich der Arbeitsvermittlung und der aktiven Arbeitsmarktpolitik bewerten. Die vorliegenden Evaluationsstudien sprechen für ein positives Urteil über die Reform der Arbeitsvermittlung. Die neuen und veränderten arbeitsmarktpolitischen Instrumente zeigen Wirkung. Die Reform der Bundesagentur, der Vermittlungsgutschein, die berufliche Fort- und Weiterbildung, die Förderung der Selbständigkeit oder die Eingliederungszuschüsse – im Gegensatz etwa zu Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen helfen diese Instrumente dabei, Arbeitslose in Arbeit zu bringen.
Schwieriger zu beantworten ist die Frage, welche Bedeutung die Hartz-Reformen im gegenwärtigen Aufschwung für die positive Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt spielen. Es ist jedoch plausibel zu argumentieren, dass bessere Vermittlung und flexiblere Beschäftigungsformen die Arbeitsplatzintensität des Aufschwungs gesteigert und die Mobilität auf dem Arbeitsmarkt verbessert haben, indem Stellensuche und -besetzung beschleunigt wurden. Das Potenzial der Hartz-Reformen kommt offenbar im Aufschwung deutlicher zum Tragen als in den Jahren davor. Hartz IV signalisiert zudem, dass ein langer Transferbezug unattraktiver geworden ist. Stellensuchende müssen sich schneller um einen Job bemühen. Dies dürfte der Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt genutzt haben, wenngleich harte Belege dafür noch fehlen.
Eine Million weniger Arbeitslose
Derzeit sind etwa eine Million weniger Menschen arbeitslos als noch vor zwei Jahren; damals betrug die Arbeitslosenzahl kurzzeitig mehr als fünf Millionen, weil die Statistik erstmals auch erwerbsfähige Sozialhilfebezieher erfasste. Gleichzeitig gibt es heute rund 500.000 Erwerbstätige mehr als noch Mitte des Jahres 2005. Nach wie vor besteht jedoch ein gravierendes Problem mit der Langzeitarbeitslosigkeit: Im Juli 2007 bezogen 68 Prozent der registrierten Arbeitslosen Arbeitslosengeld II. Während binnen Jahresfrist die Zahl der Bezieher von Arbeitslosengeld I um 23 Prozent abnahm, gab es beim Arbeitslosengeld II lediglich einen Rückgang von 11 Prozent. Im internationalen Vergleich ist der Anteil derjenigen, die länger als ein Jahr arbeitslos sind, in Deutschland mit 57 Prozent (2006) extrem hoch. Der Durchschnitt der EU-15 liegt bei 44 Prozent. Folglich tragen die Langzeitarbeitslosen nach wie vor die Hauptlast der Arbeitslosigkeit. Die Bezieher von Arbeitslosengeld II profitieren nur sehr eingeschränkt vom derzeitigen Aufschwung. Offenbar bestehen erhebliche strukturelle Probleme, die die Integration von Personen mit größeren Vermittlungshemmnissen, Qualifikationsdefiziten und dem Stigma längerer Arbeitslosigkeit behindern.
Entgegen der öffentlichen Wahrnehmung und verbreiteter „Abstiegsängste“ hat Hartz IV Armut und Ungleichheit in Deutschland jedoch nicht verschärft. Vielmehr brachte das Gesetz für manche Transferbezieher materielle Verbesserungen mit sich. Ganz unabhängig von Hartz IV verfestigen sich Armut und Langzeitarbeitslosigkeit in Deutschland in dem Maße, wie bestimmte Gruppen zu einem Arbeitsmarkt im Strukturwandel aufgrund ihrer Qualifikationsdefizite keinen Zugang mehr finden. Freilich weist die Verwirklichung von Hartz IV gravierende Defizite bei der Reintegration von Transferbeziehern auf: Aufgrund der Trennung der organisatorischen Zuständigkeit greift die Aktivierung von Langzeitarbeitslosen zu spät; zudem setzen die Hinzuverdienstregeln des Systems Anreize zur Aufnahme von Teilzeitarbeit.
Abschied von den Hartz-Reformen?
Jüngste Entscheidungen und Ankündigungen in der Arbeitsmarktpolitik deuten nun auf einen mindestens partiellen Abschied vom Pfad der Hartz-Reformen hin. Zu beobachten ist eine mindestens schleichende Revision der Arbeitsmarktreformen, ohne dass die Möglichkeiten der Aktivierung bereits ausgeschöpft wären. Deutlich wird dies anhand des geplanten „dritten“ oder „sozialen“ Arbeitsmarktes, auf dem langfristige oder dauerhaft angelegte Beschäftigungsangebote für Personen mit geringen Arbeitsmarktchancen geschaffen werden sollen. Der Befund gilt zudem für die auf zwei Jahre angelegten Eingliederungszuschüsse für Personen mit schwerwiegenden Vermittlungshemmnissen, den angekündigten „Kommunal-Kombilohn“ oder die neuen Formen subventionierter Beschäftigung für Jugendliche.
Alle diese Instrumente zielen nicht mehr primär darauf ab, eine Integration in reguläre Beschäftigung zu erreichen. Vielmehr sollen sie Menschen mit geringen Chancen eine dauerhafte Ersatzbeschäftigung im öffentlichen Sektor bieten. Dies ist die Renaissance der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Die Entlohnung für diesen Personenkreis wird nicht auf die Zahlung der Transferleistung beschränkt, sondern orientiert sich an tariflichen oder ortsüblichen Löhnen. Damit wird die Entlohnung dieser Menschen die Löhne teilweise übertreffen, die für sie auf dem normalen Arbeitsmarkt erzielbar wären. Implizit wird so ein verbindlicher Mindestlohn auf dem Niveau der ortsüblichen oder tariflichen Arbeitsentgelte fixiert.
Dazu passt die Forderung nach allgemeinverbindlichen oder gesetzlichen Mindestlöhnen, häufig unter Verweis auf nicht Existenz sichernde Löhne der so genannten Aufstocker. Zu dieser Gruppe gehören jedoch überwiegend Teilzeitbeschäftigte und größere Bedarfsgemeinschaften. Von den derzeit etwa 1,3 Millionen „Aufstockern“ übt die Hälfte einen Minijob aus, die andere Hälfte geht einer sozialversicherten Tätigkeit mit mehr als 15 Stunden in der Woche nach. Auch unter den „Aufstockern“ sind also einige Teilzeitbeschäftigte. Teilzeitarbeit ist eine plausible Anpassung an die geltenden Hinzuverdienstregeln, und Vollzeittätige in großen Bedarfsgemeinschaften werden selbst nach Einführung eines Mindestlohnes auf staatliche Hilfe angewiesen bleiben. Abgesehen davon darf die Ausfächerung der Lohnstruktur in Deutschland nicht überschätzt werden.
Die Weiterbildung wird vernachlässigt
Während also durch die Ausweitung des öffentlichen Beschäftigungssektors und subventionierter Arbeitsplätze sowie durch die Einführung von Mindestlöhnen versucht wird, Löhne und Einkommen auch bei geringer Qualifikation oder nach Langzeitarbeitslosigkeit zu stabilisieren, wird die Verbesserung der beruflichen Fähigkeiten nur halbherzig vorangetrieben. Zwar gibt es bei Jugendlichen in der subventionierten Beschäftigung Elemente der Qualifikation, das Feld der beruflichen Weiterbildung wird jedoch weiterhin deutlich vernachlässigt. Derzeit entwickelt die Große Koalition zaghaft kleinteilige Modelle des „Weiterbildungssparens“, die haushaltsneutral ausgestaltet sein sollen. Dies steht in starkem Kontrast zu den mittel- und langfristig zu erwartenden positiven Effekten besserer Weiterbildung und auch zur ausgeprägten Ausgabebereitschaft der Arbeitsmarktpolitiker für den dritten Arbeitsmarkt, für dessen Aufbau mehr als eine Milliarde Euro pro Jahr zur Verfügung stehen.
Mehr Bildung, weniger Subventionen
Der Hauptgrund für diese Schieflage liegt sicher darin, dass mit der Ausweitung der öffentlichen Beschäftigung von Schwervermittelbaren der mühsame und konfliktbeladene Weg des Förderns und Forderns zugunsten einer vermeintlich „sozialeren“ Strategie verlassen und gleichzeitig kurzfristig die Arbeitslosenstatistik verschönert werden kann: Definitionsgemäß werden Menschen im zweiten und dritten Arbeitsmarkt als Beschäftigte gezählt. Die massive Subventionierung des „sozialen“ Arbeitsmarktes dürfte jedoch zu einer schrittweisen Ausweitung dieses Sektors verführen und auch für Personen attraktiv werden, die durchaus noch Chancen auf dem regulären Arbeitsmarkt besitzen. Damit wird ein falsches Signal gesetzt: Kann jemand darauf hoffen, nach einer Phase der Arbeitslosigkeit dauerhaft auf einen tariflich entlohnten Job im öffentlichen Bereich zu wechseln, wird er sich nicht mehr um andere, im Einzelfall geringer entlohnte Stellen bemühen. Diese Strategie läuft darauf hinaus, durch staatliche Subventionierung (Lohnzuschüsse) und Regulierung (Mindestlohn) Verdienste auf einem Niveau zu stabilisieren, das durch Qualifikation und Produktivität eigentlich nicht gedeckt ist.
Durch die Erhöhung des Arbeitslosengeldes II, Mindestlöhne und mehr öffentliche Ersatzbeschäftigung würde Arbeitsmarktpolitik wieder zur Sozialpolitik. Der Staat suggeriert, er könne die Risiken des Arbeitsmarktes auffangen. Doch wer das Arbeitslosengeld II signifikant anhebt und einen Mindestlohn einführt, der benötigt zugleich öffentliche Beschäftigungsmodelle, um die aus der Abriegelung des Arbeitsmarktes nach unten resultierende hohe Arbeitslosigkeit zu kaschieren. Solange im Bildungsbereich große Probleme bestehen, sollten aber sinnvollerweise keine hohen Einstiegshürden in den Arbeitsmarkt gesetzt werden. Während der Bildungsbereich strukturell unterfinanziert ist und Investitionen in Weiterbildung ebenfalls hinter dem Notwendigen zurückbleiben, bestünde sonst die Gefahr, dass die Weichen in Richtung von Mehrausgaben für subventionierte Beschäftigung und Transferleistungen gestellt werden, die dann wiederum im Bildungsbereich fehlen. Die sich andeutende Strategie schwächt nicht nur Anreize zur Aus- und Weiterbildung, sondern schafft auch mittel- und langfristige Ausgabeverpflichtungen, die ein Umsteuern hin zu höheren Investitionen in Bildung erschweren.
Für eine Strategie konsequenter Aktivierung
Trotz aller Kritik bleibt das Prinzip des „Förderns und Forderns“ richtig. Statt der Versuchung nachzugeben, die Arbeitsmarktreformen nach und nach zu revidieren und sozialpolitisch zu überformen, sollten die existierenden zusätzlichen Potenziale besonders von Hartz IV konsequent ausgeschöpft werden. So müssten zum Beispiel Arbeitslose, die Gefahr laufen, langzeitarbeitslos zu werden, frühzeitig aktiviert werden. Dies kann nur durch eine sinnvolle Abstimmung der Finanzierungs- und Organisationsstruktur von Arbeitslosengeld I und II gelingen.
Dazu gehört, dass der Staat die Bereitschaft zur Aufnahme gering entlohnter Stellen auf Vollzeitbasis ohne weitere Subventionierung einfordern sollte. Diese Strategie konsequenter Aktivierung in Richtung Vollzeitjobs wird auch das Phänomen sehr niedriger Löhne in Teilzeit entschärfen. Der Übergang in Erwerbstätigkeit mit größerem Stundenumfang – selbst bei niedriger Bezahlung – ist der beste Weg aus der Armut und bietet bessere Chancen für einen Aufstieg in höhere Lohnstufen. Gleichzeitig muss der Arbeitsmarkt angesichts bestehender Langzeitarbeitslosigkeit und Qualifikationsdefizite so weit offen stehen, dass Personen mit unterschiedlichen Qualifikationsniveaus Zugang finden. Der Bedarf an größerer Lohnspreizung kann nur gemindert werden, wenn größere Homogenität bei der Bildung erreicht wird, nicht aber mit Mindestlöhnen und öffentlichen Auffangarbeitsplätzen.
Im Rahmen der Aktivierung wird es jedoch Langzeitarbeitslose geben, die nicht auf dem regulären Arbeitsmarkt unterkommen werden. Für sie sind auf längere Sicht öffentliche Arbeitsgelegenheiten ohne zusätzliches Entgelt erforderlich, und zwar als Gegenleistung zum Bezug der Transferleistung. Durch eine systematische, vorgelagerte Aktivierung kann und muss dieser Kreis jedoch so klein wie irgend möglich gehalten werden. Derzeit umfasst er Schätzungen zufolge noch etwa 300.000 bis 500.000 Personen.
Ohne Bildung wird es nicht mehr gehen
Mittel- und langfristig ist es essenziell, das Problem geringer Qualifikation von Berufseinsteigern und der Entwertung von Bildung im Verlauf des Erwerbslebens zu lindern. Es geht darum, das Bildungssystem weniger selektiv zu machen. Deshalb müssen zum einen stärkere Anreize zu verstärkter Bildungsbeteiligung gesetzt werden – anstatt Menschen mit subventionierter und öffentlicher Beschäftigung zu suggerieren, sie könnten auch mit wenig Bildung über die Runden kommen. Zum anderen muss der Zugang aller zu Aus- und Weiterbildung durchgesetzt werden, besonders für Kinder und Erwachsene mit schwierigen Ausgangsbedingungen. Vor allem bei Jugendlichen sollte auf den Erwerb von Qualifikationen gedrungen werden, um Transferbezug und „Maßnahmekarrieren“ zu vermeiden. Lebenslanges Lernen durch Weiterbildung muss unabhängig von Beruf und Lebensalter selbstverständlich werden und darf nicht das Privileg jüngerer und gut ausgebildeter Erwerbstätiger sein. Hier müssen Arbeitgeber und Arbeitnehmer gemeinsam mit dem Staat Anstrengungen unternehmen. Für Bildung – also die Prävention von Ausgrenzung und Armut – müssen mehr Mittel aufgebracht werden als für eine kompensierende Arbeitsmarktpolitik.
Mindestbildung ist besser als Mindestlohn
Je mehr die Politik ihrer Verantwortung gerecht wird, die Ungleichheit der Chancen beim Zugang zu qualifizierter schulischer und beruflicher Aus- und Weiterbildung zu überwinden, umso mehr wird sich auch das Problem von Geringqualifikation und Langzeitarbeitslosigkeit entschärfen. Die Aus- und Weiterbildung ist ein solides Fundament für die Beschäftigungs- und Anpassungsfähigkeit. Das Recht auf gute Ausbildung geht aber mit der Pflicht einher, diese Angebote anzunehmen. Wie man es auch dreht: Unzureichende Bildung kann durch Sozialpolitik niemals vollständig kompensiert werden. Die Menschen müssen bereit sein, sich den im steten Wandel begriffenen Anforderungen auf dem Arbeitsmarkt zu stellen und ein ausreichendes Maß an Anpassungsbereitschaft zeigen. Während eine gute Ausbildung die „erste Chance“ darstellt, ist Aktivierung eine „zweite Chance“. Wer solch eine Chance erhält, sollte sie auch nutzen müssen.
Was an Homogenität der Qualifikationen im Bildungsbereich nicht erreicht wird, lässt sich nicht über Mindestlöhne erzwingen oder dauerhaft über öffentliche Beschäftigung abfedern. Dies hätte langfristig hohe Ausgaben zur Folge, die besser in Bildung investiert werden. Je besser qualifiziert auch die Schwächsten sind, desto weniger besteht Bedarf an Lohnspreizung oder Mindestlöhnen. In diesem Sinne gilt: Mindestbildung statt Mindestlohn.